Budgétisation sexospécifique : Influer sur les choix en matière de politiques au Niger et en Ukraine

par Gordon Evans, Marie Fortier-Balogh et Diana Ivancic-Skinner

 

La justification pour établir un budget qui tient compte des spécificités quant au sexe est évidente. Au titre de plus important instrument de politique de l’État, le budget constitue le principal mécanisme par lequel les gouvernements introduisent le changement. Autrement dit, le budget est « une machine à produire un certain résultat ».1 Si les politiques en matière d’égalité des sexes doivent passer de l’intention à l’action, le budget doit les renforcer. Toutefois, dans le cas présent, il y a un dilemme : un tableau d’agrégats financiers, même lorsqu’ils sont détaillés par buts, objectifs, activités, extrants, résultats et tout le reste, fait rarement la lumière sur les répercussions budgétaires pour la gent féminine.    

Les économistes ont tendance à penser que les budgets sont neutres à l’égard des deux sexes, étant donné qu’il n’y est pas question d’hommes et de femmes et qu’il ne s’agit que d’agrégats financiers. Toutefois, les budgets ne sont pas neutres : ils sont « aveugles » aux différences.2

Afin de combler cette lacune, de nombreux pays ont mis en place la collecte de données ventilées selon le sexe. Un plus petit nombre de pays sont allés plus loin et ont produit des budgets sexospécifiques; c.-à-d. « un budget gouvernemental qui intègre explicitement les différences entre les sexes à une partie ou à la totalité de la prise de décisions sur [l’affectation des ressources] et sur la production de revenus. »3 Les exemples viennent de l’Australie, qui a fait œuvre de pionnière dans la budgétisation sexospécifique dans les années 1980 avec son Women’s Budget Statement, en passant par l’Afrique du Sud, où depuis plus d’une décennie la Women’s Budget Initiative s’est adjointe la société civile comme partenaire avec le gouvernement pour comprendre et améliorer les répercussions budgétaires sur les femmes et les filles,4 jusqu’au Maroc, où le ministère de l'Économie et des Finances produit un rapport sexospécifique qui évalue les répercussions sexospécifiques des politiques et programmes du ministère.

 

En ce qui a trait à la budgétisation sexospécifique, la fiche du Canada est loin d'être reluisante, quoique les gouvernements du Manitoba et, plus particulièrement ,du Québec, ont fait des pas de géant dans la mise en place d’une analyse sexospécifique. Condition féminine Canada continue à exercer des pressions sur tous les gouvernements canadiens dans le but de normaliser les méthodologies connexes. À part le fait qu’il se traine les pieds en ce qui le concerne, le Canada est un grand promoteur de la budgétisation sexospécifique sur la scène internationale.

 

La présente étude de cas dresse le profil de la façon dont Déploiements pour le développement démocratique (DDD), un programme financé par l’ACDI, appuie la budgétisation sexospécifique en Ukraine et au Niger.

 

 

PROFILS DES PROJETS

Pays : Ukraine Titre : Analyse du budget national de l’État par le Secrétariat du président Client : Secrétariat du président Responsable canadien : Conference Board du Canada Extrants connexes : ·         Le personnel du Secrétariat du président reçoit une formation sur la façon d’entreprendre une analyse sexospécifique détaillée du budget de l’État; une méthodologie est comprise dans le manuel d’évaluation du budget Situation : Terminé (rapport définitif en mars 2009)

Pays : Niger Titre : Renforcer la capacité de mettre en œuvre la politique sexospécifique nationale du Niger et le plan d'action décennal Client : Ministère de l’Avancement des femmes et de la Protection de l’enfance Responsable canadien : Conseil du statut de la femme du Québec Extrants connexes : ·         Application de la « grille ADS » (analyse différenciée entre les sexes) dans le but de créer la base de données nécessaire à la budgétisation sexospécifique Situation : En cours

 

Gouvernance et profils sexospécifiques

Même parmi les passionnés de politique comparative, l’Ukraine et le Niger présentent un pairage peu commun. Toutefois, l’objectif de l’étude de cas n'est pas de comparer l’Ukraine et le Niger, mais d’examiner de quelle façon la budgétisation sexospécifique est mise en œuvre dans différents systèmes de gouvernance et environnements socio-économiques. On espère que les leçons tirées de ces cas et d’autres éclaireront les efforts futurs pour concevoir des initiatives liées à la budgétisation sexospécifique.

 

Les systèmes de gouvernance de l’Ukraine et du Niger sont tous les deux semi-présidentiels. Les deux pays ont fait des pas de géant vers la démocratisation, mais ils continuent à être aux prises avec une instabilité politique et, plus particulièrement au Niger, des défis démocratiques.5 Les indicateurs socio-économiques classent le Niger parmi les pays les moins avancés, les plus pauvres du monde, tandis que l'Ukraine se retrouve au milieu. Les indicateurs sexospécifiques suivent une tendance semblable, quoique des écarts dans l'alphabétisation des femmes et la mortalité maternelle sont plus extrêmes. Pour ce qui est des indicateurs relatifs à la gouvernance, l’Ukraine se classe en général de 10 à 15 percentiles au-dessus du Niger dans le classement des pays, quoique l'Ukraine est perçue comme étant plus corrompue. La composition des deux fonctions publiques diffère de façon marquée : 75 % des 219 000 fonctionnaires de l’Ukraine sont des femmes, comparativement à 22 % des 47 000 fonctionnaires au Niger.6

 

Le tableau 1 présente un éventail des indicateurs les plus répandus qui donnent des classements comparatifs du Canada, du Niger et de l’Ukraine.

Tableau 1 : Indicateurs sexospécifiques et sur la gouvernance : Canada, Niger et Ukraine

Org. 7	Mesure	Base	Canada	Niger	Ukraine
BM	Voix et reddition de comptes	percentile	93	36	45
BM	Efficacité du gouv.	percentile	96	17	30
BM	Primauté du droit	percentile	96	20	28
FH	Droits politiques	Note de 1 à 5	1	3	3
FH	Libertés civiles	Note de 1 à 5	1	4	2
RSF	Liberté de presse	173 pays	13	130	87
TI	Perception de corruption	180 pays	9	115	134
BM	Parité des pouvoirs d’achat	208 pays	25	203	113
ONU	Développement humain	177 pays	4	174	76
ONU	Développement sexospécifique	157 pays	4	155	69
ONU	Mortalité maternelle	taux par tranche de 100K	7	1 800	18
ONU	Alphabétisation des femmes	pourcentage	99 %	15 %	99 %
ONU	Inscription des filles au secondaire	taux F-H	0,98	0,68	0,92

BM=Banque mondiale, Bank; FH=Freedom House; RSF=Reporters Sans Frontières; TI=Transparency International

 

 

Du point de vue de la budgétisation, il n’est pas du tout surprenant que le gouvernement du Niger soit confronté à plus de contestations fondamentales pour ce qui est de convertir efficacement des stratégies, comme la politique sexospécifique nationale et le plan d'action 2008-18, en politiques et programmes budgétisés. Les pays moins développés sont habituellement confrontés à des problèmes plus importants de soutien de la TI, de fiabilité des données et de capacité du personnel. La faible proportion de femmes fonctionnaires au Niger, en particulier aux niveaux de gestion, entrave encore davantage la mise en œuvre de politiques sur l’égalité des sexes. Par ailleurs, l’Ukraine n’a pas moins de problèmes à cet égard, mais le point de départ pour créer un budget qui tient compte des sexospécificités est, de toute évidence, très différent.

Définition du projet

En Ukraine, la budgétisation sexospécifique n’avait pas été intégrée à la conception du projet initial, qui visait à renforcer la capacité d’analyse budgétaire des analystes au Bureau du président. Le volet de la budgétisation sexospécifique a été ajouté à la demande de l’ACDI et à l’insistance des participants au projet, dont la grande majorité étaient des femmes. Par un pur hasard, le Conference Board du Canada a fait équipe avec Mme Olga Romanyuk, du Centre international d’études politiques de l’Ukraine, qui avait déjà des connaissances spécialisées dans le domaine. En fin de compte, un chapitre du Budget Analysis Manual produit par le projet a été consacré à l’analyse des répercussions sexospécifiques des mesures budgétaires.

 

Au Niger, la budgétisation sexospécifique devait être, à l’origine, le point central du projet, mais a été reportée à la demande instante de la spécialiste canadienne, Mme Christine Pelchat, présidente du Conseil du statut de la femme du Québec. Mme Pelchat a recommandé qu’ils commencent par une tâche plus fondamentale mais essentielle et connexe, la collecte et l'analyse de données des programmes et politiques différenciées selon le sexe.

 

Méthodologies du projet

La méthodologie de budgétisation sexospécifique de l’Ukraine a été préparée par Mme Romanyuk, qui a utilisé le budget de l’État de 2008 comme cas de base. Le manuel suggère une multitude de façons d’analyser les dépenses budgétaires d’un point de vue sexospécifique, y compris le pourcentage de prestataires féminines de divers programmes, la proportion de femmes fonctionnaires à l'emploi de chaque ministère ou programme des ministères; et la proportion d'employées occupant des postes recevant le soutien de l'État. Chaque programme gouvernemental a été catégorisé comme non discriminatoire, favorable aux hommes, ou favorable aux femmes, les programmes sociaux étant évalués séparément. Un processus de vérification sexospécifique en 10 étapes a également été inclus.

 

Le chapitre du manuel budgétaire, Analyser les répercussions sexospécifiques des mesures du budget, a reconnu d’emblée que les lacunes institutionnelles et juridiques actuelles constituent une contrainte à la préparation d’un budget sexospécifique en Ukraine. Le manuel a proposé plusieurs mesures correctives, notamment des changements sur le plan juridique au code du budget, la création d’un organe administratif qui fait la promotion de l’égalité des sexes, une collecte élargie de statistiques différenciées selon le sexe par le Bureau de la statistique de l’État, des campagnes de sensibilisation du public et la formation en analyse sexospécifique. Néanmoins, il existe suffisamment de données à l’heure actuelle pour que le Bureau du président évalue les répercussions sexospécifiques du budget de l’État.

 

Huit étapes d’ADS– Niger En tenant compte des besoins différents des hommes et des femmes et de l’objectif de résultats équitables… 1.        définir les problèmes et principaux enjeux dans la mise en œuvre de l’approche 2.        déterminer des indicateurs et des objectifs réalistes 3.        élaborer des options en matière de politiques à l'intention des décideurs 4.        préparer des stratégies de consultation et de communication connexes 5.        concevoir le projet et un plan d’action opérationnel 6.        établir la stratégie de mise en œuvre et les exigences en matière de ressources 7.        évaluer le projet; le réviser au besoin 8.        promouvoir la durabilité en créant un mécanisme de suivi administratif

 

 

 

 

 

 

 

Ce n’était pas le cas au Niger. Une insuffisance de données et une inattention à l’égard des questions sexospécifiques de la part des décideurs nuisent à la capacité du gouvernement de mettre en œuvre la politique sexospécifique nationale et le plan d’action. Pour s’attaquer au manque de données et pour renforcer le cas dans le but de tenir compte des répercussions sexospécifiques différentielles au moment de décider des politiques ou de prendre des décisions budgétaires, il a été recommandé d’adopter le modèle du Québec pour recueillir les données différenciées selon le sexe (analyse différenciée entre les sexes – ADS).

Mme Yasmina Chouakri, la spécialiste canadienne, a collaboré avec les participants au projet pour le faire entre novembre 2008 et janvier 2009. En fin de compte, une approche en huit étapes a été élaborée à des fins d’essai auprès de trois ministères pilotes : Éducation, Santé et Hydraulique et Environnement. La prochaine étape fera intervenir l’application de la matrice ADS.

 

Résultats escomptés

Ni l’un ni l‘autre des projets n'avait été mandaté directement pour établir un processus budgétaire sexospécifique. En Ukraine, on espère que la capacité du Bureau du président de critiquer le budget de l’État d’un point de vue sexospécifique exercera plus de pressions sur le gouvernement pour qu’il aille dans cette direction. Au Niger, on espère qu’en démontrant de quelle façon les données différenciées selon le sexe peuvent être utilisées pour éclairer les options en matière de politiques, les décideurs verront la valeur qu’il y a à tenir compte de considérations sexospécifiques au moment de faire des choix budgétaires et au niveau des politiques. Les deux projets fournissent des outils analytiques qui, s’ils sont appliqués, font intervenir dans les délibérations stratégiques du gouvernement des preuves reposant sur des faits concernant les répercussions sexospécifiques.

 

Leçons apprises

Les deux études de cas présentent différentes approches dans des pays dissemblables vis-à-vis d’un but commun. Toutefois, les deux projets partagent plusieurs leçons apprises dans la mise en place d’une budgétisation sexospécifique.

 

• Débattre de la conception. La proposition d’un projet du mandant est censée guider plutôt que de prescrire des délibérations avec le client quant à la conception du projet. Les projets de l’Ukraine et du Niger ont tous deux tiré parti des avantages d’avoir pris le temps de bien faire les choses. Le fait de combiner l'expertise et l’expérience du Canada à la compréhension du client des enjeux réels et des contraintes a donné lieu à des interventions significatives. En Ukraine, un projet conçu à l’origine comme une série d’ateliers de renforcement des capacités sur l’analyse macroéconomique a été remanié de façon à produire un manuel d’analyse budgétaire, y compris le chapitre sur la budgétisation sexospécifique. Au Niger, au lieu de donner l’atelier standard vantant les avantages d’une budgétisation sexospécifique, le projet a porté d’abord sur la tâche ardue quoiqu’essentielle de recueillir et d’analyser des données différenciées selon le sexe afin de découvrir les réels problèmes en matière de politiques sexospécifiques.

 

• Zoom avant. L’aide au développement équivaut trop souvent au renforcement des capacités avec des activités de formation générique de pertinence minimale pour le pays hôte ou les emplois réels des participants. Dans le cas du projet de l’Ukraine, on a connu du succès lorsque les analystes du Bureau du président ont collaboré directement avec les experts-conseils à un ordinateur pour appliquer la nouvelle méthodologie à l’ébauche du véritable budget 2009 de l’État. L’expérience est allée au-delà de la pertinence des emplois et s’est révélée une façon de définir les emplois. Au Niger, le ministère de l’Avancement des femmes et de la Protection de l’enfance et les ministères pilotes participants ont été persuadés qu’un processus de budgétisation sexospécifique ne pouvait pas se faire en l’absence de faits quant à la participation différentielle aux politiques et programmes du ministère et à leurs répercussions sur les hommes et les femmes. Les décisions en matière de politiques fondées sur des données probantes ne se prendre sans ces données. Les deux projets ont recommandé des outils pratiques plutôt que des notions théoriques pour combler ces lacunes.

 

• Adapter des méthodologies importées. Le document d’Allen Schick, Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms, qui fait autorité, a souligné les dangers d’un transfert direct des politiques des pays développés. En mettant en application le modèle ADS du Québec au Niger, plusieurs adaptations importantes ont été faites grâce au processus de participation avec l’équipe de projet. Le processus en six étapes du Québec a été élargi à huit, plus d’attention étant accordé à la validation de la fiabilité des données, la sélection d’indicateurs réalistes, la préparation de plans d’action et la création de mécanismes de suivi. Le projet de l’Ukraine s’est inspiré de modèles internationaux, mais a mis au point un modèle unique adapté directement à la méthodologie budgétaire de l’Ukraine.

 

• Mobiliser le ministère des Finances. Cette leçon appartient à la catégorie de l’avenir, mais elle est essentielle à la durabilité des deux projets. Quelle que soit la méthodologie, peu importe où elle est menée, le ministre des Finances doit en définitive accepter le processus ou, du moins, collaborer. La budgétisation sexospécifique ne peut pas exister en dehors du véritable processus budgétaire.

 

« Le grand défi pour la formulation de politiques et l’analyse budgétaire éclairées par la sexospécificité est d’aller au-delà des interventions visant la sexospécificité pour intégrer de façon complète et soutenue la sexospécificité dans le processus budgétaire »8

 

En Ukraine, même si l’analyse est effectuée en dehors du gouvernement par le Bureau du président, le Budget Analysis Manual reconnaît que la mise en place de la budgétisation sexospécifique exigera que des changements soient apportés au code du budget. De plus, il recommande un processus budgétaire plus participatif dans le cadre duquel on tient compte des considérations sexospécifiques à chaque étape. Le projet du Niger, même s’il porte actuellement surtout sur la collecte et l'analyse de données sexospécifiques détaillées, vise en fin de compte à positionner l'analyse sexospécifique fondée sur des données probantes comme un facteur clé de prise de décision en matière de politiques. Lorsqu’il est question de mise en œuvre de politiques, la plupart des chemins, voire tous, mènent au ministère des Finances et au processus budgétaire.

Potentiel de transfert de connaissances

Le potentiel et la nécessité d’un transfert de connaissances concernant la budgétisation sexospécifiques sont élevés. Il s’agit d’un nouveau domaine où les leçons apprises peuvent transformer une pratique exemplaire plutôt que de juste la peaufiner. De plus, le flux de l'information ne peut pas suivre la voie classique, c'est-à-dire passer des pays développés aux pays en développement, pour la simple et bonne raison que la plupart des pays développés ne préparent pas eux-mêmes des budgets sexospécifiques.

 

De fait, comme en témoigne la Women’s Budget Initiative de l’Afrique du Sud, il s’agit d’un domaine où les pays en développement font preuve d’initiative. Sur le plan des ressources d’information, le Fonds de développement des Nations Unies pour la femme soutient un site Web complet consacré à la budgétisation sexospécifique.9 À titre de comparaison, la page Web du OECD Journal of Budgeting dresse une liste de plus de 150 articles publiés sur la pratique budgétaire actuelle depuis 2001 sans une seule mention de budgétisation sexospécifique. À cet égard du moins, le transfert des connaissances se fera dans les deux sens.

 

La voie de l’avenir

Les études de cas transectorielles de DDD sont présentées comme des documents évolutifs qui explorent des projets ayant un thème commun, en l’occurrence la budgétisation sexospécifique. Les études de cas seront révisées et élargies à mesure que de nouveaux projets s'ajoutent, que des projets actuels se concluent et que des projets terminés sont évalués.

 

La présente étude de cas portait principalement sur deux projets reliés à la budgétisation sexospécifique. Même si ni l’un ni l’autre des projets ne donnera lieu à un budget sexospécifique, les deux mettent son potentiel en évidence. En Ukraine, le fait de renforcer une capacité d’analyse sexospécifique au Bureau du président dote un organe très influent de munitions techniques pour exercer une pression sur le gouvernement. Au Niger, l’insertion de données différenciées selon le sexe dans le processus de politiques représente une étape précoce critique qui permettra de sensibiliser les gens au fait que les choix en matière de politiques et les dépenses de programmes touchent les hommes et les femmes de façons très différentes. DDD réexaminera les projets dans un an afin d’en vérifier l’évolution. Restez à l’écoute.

 

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Gordon Evans est actuellement le conseiller sur les institutions publiques responsables auprès de l'équipe de Déploiements pour le développement démocratique. Marie Fortier-Balogh est la cogestionnaire de DDD pour l’IAPC. Diana Ivancic-Skinner est l’analyste en démocratisation et droits de la personne et facilitatrice de connaissances auprès de DDD et gestionnaire de programmes de l’IAPC auprès du programme de bon gouvernement financé par l’ACDI.

Notes de fin